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“飞地经济”﹕发展运行的机制﹑困境与对策

 

“飞地经济”在我国最早的实践地区是苏南。江苏的实践证明﹐政府鼓励那些相互独立﹑经济发展存在落差的行政地区打破区划限制﹐合作进行跨空间的开发﹐不仅可以在一定程度上减少区域之间优惠政策比拼和恶性竞争﹐而且还能缩小地区发展差异﹑实现资源互补。

近日出台的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)﹐旨在通过顶层设计﹐解决“飞地经济”发展过程中遇到的各种硬性制度约束。在以往的实践中﹐“飞地经济”的发展取得了哪些成就﹐遇到了哪些困难﹖新的政策支持下﹐应如何有效应对与合理解决这些问题﹖

“飞地经济”﹕打破行政区划限制的发展模式

“飞地经济”是在区域发展非均衡条件下﹐打破行政区划限制﹐以生产要素的互补和高效利用为直接目的﹐在特定区域合作建设开发各种经济产业园区﹐通过规划﹑建设﹑管理和利益分配等合作和协调机制﹐实现互利共赢﹑协同发展的区域经济发展模式。

近年来﹐这一发展模式在东部沿海地区获得了快速发展。以江苏省为例﹐在20世纪末﹑21世纪初﹐江苏省政府就在区域协调发展战略指导下﹐积极推进苏北苏南的跨区域飞地合作﹐先后建设了“江阴-靖江工业园区”“苏州-宿迁工业园区”等。其中﹐“江阴-靖江工业园区”作为首个跨江联动开发的共建园区﹐截至2016年年底﹐已经完成规模以上工业生产总值120.79亿元﹐累计推进重点重大项目22个﹐总投资达到85.39亿元。苏州﹑宿迁作为江苏省经济发展水平的“两极”﹐在2015年就已经建成了6个共建园区﹐累计完成固定资产投资800多亿元﹐业务总收入854.6亿元。

江苏相关部门深深地体会到﹐要搞好这一形式的合作﹐必须首先激发合作主体的内生动力﹐突破合作的制度瓶颈﹐特别要做好几方面的工作﹕

?“飞地经济”必须得到相关领导部门的关心﹑爱护和支持。作为新加坡的“飞地”﹐(中新)苏州工业园是国内“飞地经济”最早的合作形态﹐其成功主要源于中央政府层面的协商和谈判。2006年后﹐江苏省政府总结了苏州工业园的经验﹐在“江阴-靖江工业园区”三年试验的基础上﹐于全省范围内推广南北挂钩共建园区做法。与此配套的省级财政支持﹐采取“以奖代补”的政策﹐即从2010年起﹐省财政对符合规定和达到标准的园区﹐前三年每年给予1500万元的以奖代补﹐同时提供土地﹑用电等政策优惠。

飞出地和飞入地的合作双方﹐必须存在强大的合作动力。一方面﹐主要领导必须在思想观念上跟得上﹑推得动﹐在实施干部调配﹑挂职等制度时﹐应该更多地考虑如何服务“飞地经济”发展﹐有意识地安排干部双向交流和培养。另一方面﹐两地发展水平要有较大落差。经济发展水平落差小的地区之间﹐往往互补性较差﹐竞争关系大于合作关系。

生产要素上存在一定的互补性﹐政治﹑经济利益上具有共享性﹐是“飞地经济”长期健康发展的基本保障。推动合作的主体是地方政府﹐合作对两地的产值﹑税收﹑就业﹑环保等是否有益﹐是合作时需要考虑的重要问题。这需要在统计上给予明确分割﹐奖惩分明。

?飞出地有必要派出强大的经营管理班子﹐飞入地应配合飞出地进行具有本地化属性的次要管理。在早期阶段﹐考虑到理念的先进性﹑干部的经验及技能方面的优势﹐最好是由飞出地派出一支强大﹑得力的干部队伍﹐全面负责“飞地经济”的经营管理。但这需要飞入地政府密切配合﹐解决土地利用﹑房屋拆迁﹑劳动力管理﹑基础设施建设等问题。也就是说﹐飞入地要专注于“飞地经济”的公共基础环境建设﹔在运行进入正常态后﹐可更多地参与“飞地经济”运行﹐向飞出地经营班子多学习﹐以此减少扯皮﹑提高效率。

“飞地经济”发展﹕最易受困于行政管理机制

“飞地经济”依靠行政之手推动﹐其发展也会受制于现行的行政体制机制。这一主要矛盾表现在﹕

由于财政体制改革﹑土地利用和环境保护趋严等制度变化﹐“飞地经济”在目前运行中遇到了上层政府管理制度调整导致的阵痛。如今年7月1日实施的新一轮省以下分税制改革﹐取消了对合作共建园区等事项的税收增量返还政策﹐支持经济薄弱地区发展的资金﹐全部要纳入转移支付范畴﹐由各地政府统筹用于保工资﹑保运转和保民生等方面。这一政策的调整﹐对现有“飞地经济”的正常运行是个严峻考验。

“飞地经济”发展的最大困难是共建方政府之间的横向协调﹐即市县政府之间﹑县与县之间﹑县与园区管委会之间的行政管理协调的难题﹐主要集中在税收分成﹑管理机构设立﹑土地审批和征地拆迁﹐以及污染物排放等方面。

近年来﹐发展“飞地经济”的宏观经济环境发生了变化﹐推动“飞地经济”发展的市场动机和行政动力都在减弱。这主要是因为﹐飞入地本身要素价格快速普遍上涨﹐原有的经营成本优势弱化﹐尤其是交通运输﹑产业配套和生态治理的成本不断提升﹐地方政府推动“飞地经济”发展的动力不足。

受地理区位﹑自然环境﹑历史文化等因素制约﹐以及飞出地与飞入地在改革意识﹑开放意识﹑价值观念等方面存在差异﹐要真正实现地区间政府间的合作﹑产业转移﹑互利共赢等存在一定困难。主要集中在以下三个方面﹕

在现行的体制机制下﹐中央政府或省级政府层面对“飞地经济”的政策激励不足。目前我国绝大多数地区对投资管理实行的仍然是正面清单管理制度﹐容易使“飞地经济”的相关各方在投资项目决策﹑投资规模选择等方面产生分歧﹐不利于开展合作。同时﹐“飞地经济”发展受土地制约的态势更加明显﹐飞入地规划区内的土地﹐转为建设用地的过程冗长﹑涉及利益方复杂﹐整理出来的农村建设用地难以置换开发区建设用地。这些需要国家层面做出顶层设计。

飞入地与飞出地之间难以构建有效的利益分配与风险分担机制。发展“飞地经济”的核心是处理好双方的利益分配与风险分担问题。从利益分配来看﹐飞出地的利益需求是寻求过剩资本与产能的转移﹐而飞入地的利益需求在于产值﹑就业与税收。然而﹐受现行行政管理机构以及管理条例﹑管理方法等制约﹐飞出地与飞入地在“飞地经济”共治模式下﹐分工往往不够清晰。从风险分担来看﹐飞入地作为“飞地经济”的载体﹐直接承担着土地开发﹑环境承载等一系列成本﹐如果“飞地经济”发展不顺利甚至失败﹐那么损失就要由飞入地承担﹐而飞出地的损失相对较轻。利益分配与风险分担机制的不对称﹐是阻碍双方平等合作的重要因素。

在行政手段干预下﹐可能出现“拉郎配”式的合作或“一窝蜂”发展﹐不能真正顺应地区发展的需求。一方面﹐这样的发展模式可持续性差﹐随着政策导向的变化会产生较大波动﹐不利于跨区域合作机制的长期稳定发展﹔另一方面﹐会导致真正想进行跨区域联动发展的地区﹐难以得到政策支持。尽管“飞地经济”在初期以行政手段为主导来推行﹐但事实上﹐“飞地经济”的本质应是在尊重市场力量基础上形成内生经济合力﹐探寻主动合作机遇﹐而不是单纯藉助行政力量的传帮带。同时﹐产业转移祗有顺应经济区域化发展的市场需求﹐才能更快速有效地实现。因此﹐如何正确处理政府与市场的关系﹐显得紧迫且重要。

突破困境﹕发展“飞地经济”的对策建议

深化行政审批制度改革﹐加快推进负面清单管理制度在全国范围内的实施﹐通过将园区改建为具有独立法人地位的经济实体﹐以“计划单列”形式直接从省级或更高层面获得土地﹑规划﹑财政等权限﹐实现“飞地经济”的去行政化﹑去区域化发展。例如土地审批﹐可以在现行土地审批属地管理原则之上﹐由更高一级政府部门对跨区域共建园区设立专门的审批委员会﹐为“飞地经济”发展提供土地政策支持。

对于可能存在的不同层级的管辖权纵向协调问题﹐应明确中央与地方的政策边界。通过上级政府进一步简政放权﹐给予“飞地经济”发展足够的制度创新“特权”或优先权﹐使地方政府保持合作的积极性。同时﹐赋予地方政府依据当地实际情况制定相应发展政策的权力﹐改善飞入地市场营商环境﹑降低交易成本﹐保障按照市场化原则和方式开展合作﹐对于条件允许的地区﹐还可以采取制定相关法律法规的方式﹐保证政策长期有效施行。

为避免共建园区的行政管理分割问题﹐根据《指导意见》﹐合作方可以通过建立常态化的议事协调机制﹐加强在产业发展﹑功能布局等方面的政策对接﹐及时研究解决园区建设﹑项目引进和运营管理中的问题﹔同时通过共同建立园区管理委员会﹐选派干部到园区任职﹑挂职﹐不断创新管理体制﹐完善组织架构。以“江阴-靖江工业园区”为例﹐目前两市成立了联动开发协调委员会作为最高决策机构﹐协调解决联动开发过程中出现的重大问题﹔江阴市政府在园区成立了管委会﹐负责园区投资开发和管理工作﹐同时负责国税﹑质监工作﹔靖江市政府在园区成立了办事处﹐负责园区的社会事务﹐同时负责国土﹑规划﹑建设﹑水利﹑公安等方面的管理工作。当出现问题时﹐多个分属不同地区政府管辖的部门可能存在沟通不畅等问题﹐对此可采取“干部互挂制度”﹐由江阴市政府选派本地国土﹑规划﹑建设等部门相关人员到园区办事处任职﹐由靖江市政府选派本地国税﹑质监等部门相关人员到园区管委会任职﹐互相协助处理相关工作。

针对《指导意见》中提出的探索完善异地开发生态保护补偿机制﹐在生态受益区共建合作园区﹐健全保护区与受益区的利益分配机制﹐需要两地政府在现有的法律框架下﹐通过共同商议签署具有法律效力的区域合作协议﹐明确利益共享及补偿机制﹑履行模式﹑违约责任﹑纠纷解决机制和有效期限等细则﹐维持长期稳定的合作。

《指导意见》中提出鼓励合作方共同设立投融资公司﹐采取政府和社会资本合作(PPP)等模式﹐吸引社会资本参与园区开发和运营管理﹔对于地区生产总值﹑投资额﹑进出口额等经济指标﹐允许合作方考虑权责关系和出资比例以及能源消费﹑污染物排放等资源环境因素进行协商划分﹐不做具体规定。这些顺应了“飞地经济”发展的市场化需求。未来还可通过进一步明确税收分成机制﹑规划税款划转方式﹐为合作双方政府提供激励。(来源:光明网)

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